Introducción

Durante los últimos 10 años, en el Perú, los tres niveles de gobierno han invertido aproximadamente S/ 37 796 millones¹, solo en proyectos de saneamiento.

La inversión realizada en dicho sector busca cerrar las brechas en el acceso a servicios básicos para la población. Uno de dichos servicios de saneamiento brindados a la ciudadanía es el tratamiento de aguas residuales, en el cual se centrará el presente ensayo.

Como mencionan Meoño, et al. (2015), el correcto tratamiento de aguas residuales repercute directamente sobre la salud pública, el medio ambiente y la sostenibilidad de los recursos hídricos. Es decir, la falta de tratamiento adecuado de aguas residuales, descargada en ríos, lagos y ecosistemas costeros, genera efectos negativos en las comunidades cercanas y contribuye a la contaminación de las cuencas hidrográficas que se encuentran en su zona de influencia. El desafío no solo es de carácter técnico, sino que también está vinculado a factores políticos y sociales, lo cual refleja la necesidad de una solución integral y eficiente que abarque todos estos aspectos.

Las plantas de tratamiento de aguas residuales (PTAR) son pieza fundamental en el sistema de tratamiento de aguas residuales, pero, según Paucar & Iturregui (2020), contemplan desafíos diversos como falta de financiamiento, medidas regulatorias, capacidades limitadas a nivel local y una débil articulación entre los niveles de gobierno. A pesar de algunos avances impulsados por iniciativas de asociaciones público-privadas (APP) y programas del Estado realizados mediante inversión pública, la cobertura y operatividad de estas plantas sigue siendo insuficiente, particularmente en zonas rurales y ciudades intermedias.

Según la revisión realizada en el aplicativo Consulta sobre los Indicadores de Brecha 2024, disponible en la Nota Informativa de la Dirección General de Programación Multianual de Inversiones con fecha 18 de julio de 2025, se identificó que la brecha en el tratamiento de aguas residuales alcanza el 23,3 %, lo que representa un volumen total de 283,881,977 m³² de aguas residuales que no reciben tratamiento. Esta brecha se encuentra significativamente marcada en las regiones orientales del país. Asimismo, el detalle por departamentos permite observar con mayor precisión las zonas donde esta problemática tiene mayor incidencia:

En el siguiente apartado se presenta un diagrama de la tabla anterior con el fin de identificar la diversidad de a nivel de brechas que se encuentran entre las regiones. Se observa que las regiones costeras presentan una menor brecha en el tratamiento de aguas residuales, mientras que las regiones selváticas muestran niveles más altos por falta de tratamiento de aguas residuales, lo que evidencia una mayor problemática en este aspecto.

El informe mencionado anteriormente analiza el periodo 2019-2023 y muestra una evolución positiva en este indicador: en 2019, el 77,91 % de las aguas recolectadas fueron tratadas, cifra que aumentó a 83,03 % en 2023, lo que refleja un avance sostenido en la gestión del tratamiento de aguas residuales en el país.

¹ Información obtenida de Consulta Amigable - MEF.

² ID indicador de brecha Número 417 recuperado del enlace Consulta sobre los Indicadores de Brecha del 2024.

³ Lista de registro de PTAR: https://aplicaciones.sunass.gob.pe/adm-ptar/ptar/listado

El tratamiento de aguas residuales en Lima, SEDAPAL un caso de éxito

Seguidamente, de acuerdo con Sunass (2024), se reportó que Sedapal se posiciona como la principal entidad responsable del tratamiento de aguas residuales en el país. Este liderazgo también se refleja en su Reporte de Sostenibilidad 2023 (publicado en 2024), donde se detalla que Sedapal administra directamente 17 PTAR, mientras que otras tres (Taboada, La Chira y Provisur) operan bajo la modalidad de concesión a través de APP.

Actualmente, Sedapal ha logrado un elevado nivel de tratamiento de aguas residuales. No obstante, es importante señalar que las 17 PTAR bajo su administración directa representan solo el 16,1 % del caudal total tratado, según el volumen de aguas residuales que reciben. En contraste, las tres PTAR concesionadas evidencian un rendimiento significativamente superior, tanto en términos de capacidad instalada como en la proporción de aguas efectivamente tratadas. Este mejor desempeño puede ser atribuida, en gran medida, a los estándares contractuales exigentes establecidos en los esquemas de APP, los cuales son supervisados rigurosamente y contemplan mecanismos de penalización ante el incumplimiento de las condiciones de servicio.

Los contratos de APP incorporan exigencias técnicas estrictas relativas a la calidad del efluente, la continuidad operativa y la confiabilidad del servicio, lo cual genera incentivos potentes para una gestión eficiente, orientada a resultados medibles y sostenibles. Este diferencial de desempeño ha sido documentado por literatura especializada. En particular, los proyectos desarrollados bajo el modelo APP presentan, en promedio, mayores niveles de eficiencia operativa, calidad del servicio y sostenibilidad a largo plazo en comparación con los ejecutados mediante obra pública tradicional (BID, 2022).

En ese sentido, la experiencia peruana en el ámbito del saneamiento refuerza la hipótesis de que la participación del sector privado mediante esquemas APP no solo ha contribuido a ampliar la cobertura y capacidad instalada de tratamiento, sino que ha permitido, además, garantizar niveles superiores de desempeño técnico, cumplimiento normativo y sostenibilidad operativa.

Esta diferencia se explica, en parte, por la naturaleza contractual de las asociaciones público-privadas (APP), las cuales están diseñadas como instrumentos de colaboración de largo plazo entre el Estado y el sector privado, orientados a promover el desarrollo de infraestructura, la correcta distribución de riesgos y la provisión eficiente de servicios públicos. Estos contratos suponen compromisos sustanciales de inversión y establecen parámetros de desempeño exigentes, así como una distribución eficiente de riesgos, asignando cada uno de ellos a la parte que esté en mejores condiciones de gestionarlo de manera costo-efectiva. De acuerdo con BID & GH Hub (2020), una correcta asignación de riesgos es un elemento central para la sostenibilidad de cualquier proyecto APP, ya que determina su bancarización y viabilidad a largo plazo. Entre los riesgos clave a ser asignados se incluyen los riesgos de construcción, operación, demanda, regulatorios, sociales, ambientales y financieros, cada uno con sus correspondientes medidas de mitigación y arreglos de apoyo gubernamental. Esta lógica contractual busca alinear incentivos y asegurar que el concesionario privado tenga intereses reales para cumplir con estándares de calidad, continuidad y eficiencia, mientras que el Estado cumple un rol clave como regulador, supervisor y garante del interés público.

De la revisión de los diferentes documentos de Benchmarking Regulatorio de las Empresas Prestadoras al 2023⁴ se ha desarrolla el siguiente gráfico que ilustra el notable crecimiento en el tratamiento de aguas residuales en Lima y Callao a partir de la implementación de contratos bajo la modalidad de asociación público-privada (APP). En el año 2011, solo se trataba el 20,7 % de las aguas residuales en esta zona. Sin embargo, con la entrada en operación de la primera planta concesionada, PTAR Taboada, en 2013, este porcentaje se elevó a más del 50,0 %. Posteriormente, con la incorporación de la PTAR La Chira, el nivel de tratamiento alcanzó cerca del 80,0 %. Finalmente, con la puesta en marcha de Provisur en 2020, se logró para el año 2023 cubrir el 95,6 % del tratamiento de aguas residuales en Lima y Callao. Estos resultados evidencian el impacto positivo y la efectividad de los contratos APP en el desarrollo del sector saneamiento.

Tal como se aprecia en el gráfico 4, las concesiones han tenido un impacto operativo significativo a lo largo del tiempo. El gráfico muestra la evolución conjunta del número de plantas de tratamiento de aguas residuales (PTAR) y el caudal efectivamente tratado. Se evidencia que, desde la puesta en marcha de los contratos de concesión, el volumen de aguas residuales tratadas ha experimentado un crecimiento sostenido y acelerado. Este comportamiento demuestra la efectividad del modelo de asociación público-privada (APP) en el fortalecimiento de la capacidad instalada para el tratamiento de aguas residuales. De acuerdo el Banco Interamericano de Desarrollo (2022), ello se explica por las características estructurales de las APP, que permiten movilizar inversiones de gran escala, incorporar tecnología y garantizar mejoras continuas en la calidad del servicio, todo ello en el marco de contratos de largo plazo que definen estándares exigentes de desempeño y establecen mecanismos de penalización ante incumplimientos.

De manera similar, el gráfico 5 muestra el volumen de caudal tratado en las distintas PTAR; destaca, al respecto, que las plantas concesionadas concentran la mayor cantidad de aguas residuales tratadas. Este hecho evidencia el éxito de este tipo de contratos, ya que, a pesar de tratarse solo de tres plantas, han generado un impacto altamente positivo en el saneamiento de Lima y Callao. Estos resultados refuerzan la necesidad de promover e incentivar este tipo de inversiones en otras regiones del país, como una estrategia para mejorar la cobertura y eficiencia del tratamiento de aguas residuales a nivel nacional.

⁴ Extraído de Sunass (2023).

La cartera de proyectos de PROINVERSIÓN

ProInversión cuenta con una cartera de proyectos que promueve como APP, que incluye al sector saneamiento como una de sus principales líneas de intervención. En este apartado, se pone énfasis en el desarrollo y optimización de las PTAR, fundamentales para el adecuado tratamiento de aguas residuales en diversas regiones del país. En este contexto, se identifica una oportunidad de inversión que supera los US$ 1600 millones, orientada a beneficiar a más de diez regiones, entre las que destacan Loreto, Cajamarca, Tumbes, La Libertad, San Martín, Lima, Junín, Madre de Dios, Cusco y Piura.

Estas inversiones no solo fortalecerán de manera significativa el sector saneamiento a nivel nacional, sino que también tendrán un impacto positivo en la calidad de vida de los habitantes dentro de su zona de influencia, al reducir la contaminación de los cuerpos de agua en donde desembocan las aguas residuales.

Los proyectos comprendidos en esta cartera se dividen en dos tipos de iniciativas: privadas y estatales. Las iniciativas privadas son aquellas presentadas por empresas del sector privado, denominadas proponentes, que manifiestan su interés en ejecutar proyectos específicos bajo el esquema de APP. En cambio, las iniciativas estatales corresponden a proyectos priorizados e impulsados directamente por el Estado, que serán convocados a concurso para ser también desarrollados mediante el mismo mecanismo de inversión. El detalle de los proyectos mencionados se podrá identificar en el anexo N° 01.

El caso de ptar maldonado

Siguiendo la línea de los proyectos impulsados por ProInversión, el caso de Puerto Maldonado, en el departamento de Madre de Dios, representa una situación relevante de estudio. Si bien todos los contratos de APP ofrecen el potencial de generar altos beneficios en caso de concretarse exitosamente, también conllevan un costo social ante las demoras en su adjudicación a tiempo. En este caso específico, la postergación en la adjudicación del proyecto PTAR Maldonado implica que los beneficios derivados de su operación —como el adecuado tratamiento de aguas residuales— llegarán de manera tardía a la población objetivo, lo que afecta su calidad de vida.

El retraso en la adjudicación del proyecto PTAR Puerto Maldonado responde, entre otros factores, a la limitada participación de inversionistas. Esto podría deberse a un bajo interés en el proyecto por su alcance o a que los requisitos establecidos exceden el nivel de riesgo que los potenciales postores están dispuestos a asumir. Esta situación evidencia la importancia de encontrar un equilibrio adecuado entre las condiciones contractuales y el atractivo para el sector privado.

Una revisión de las circulares emitidas en el marco del proceso de promoción del proyecto permitió observar que, en determinado momento, se tuvo la expectativa de una pronta adjudicación. En particular, la circular N° 30 indicaba que el proyecto estaba próximo a ser adjudicado; sin embargo, pese a ese avance aparente, el proceso no se concretó y terminó por reestructurarse. Este desenlace pone en evidencia la necesidad de evaluar las condiciones ofrecidas a los inversionistas y los factores que podrían haber desincentivado su participación.

Mediante la circular N.º 31, emitida el 28 de agosto de 2024, se modificaron las Bases del Concurso del Proyecto. Posteriormente, a través de la circular N.º 36⁵, con fecha 13 de marzo de 2025, se comunicaron modificaciones a las bases del contrato.

Estas modificaciones resultaron necesarias para viabilizar el lanzamiento del concurso y permitir la publicación de la versión final del contrato, la cual fue comunicada al mercado a través de la circular N.º 37, emitida el 3 de abril de 2025 y posteriormente pasará por opiniones de las entidades respectivas. Se identificó como principal problema el que las bases iniciales no ofrecieran los adecuados incentivos para atraer a potenciales postores, debido a que el mecanismo de retribución propuesto —un esquema de pago por disponibilidad (PPD)— establecía que el concesionario solo comenzaría a percibir ingresos una vez que el proyecto estuviera plenamente operativo. Esta condición generaba un riesgo significativo en relación con el plazo efectivo para el inicio de los pagos, especialmente ante posibles dilaciones en la puesta en marcha del proyecto, lo que afectaría el inicio del reconocimiento de las inversiones realizadas. Asimismo, se identificaron restricciones técnicas que limitaban la participación de potenciales empresas privadas interesadas en el proyecto. En respuesta, se incorporaron modificaciones al contrato con el objetivo de hacerlo más atractivo y flexible para facilitar la incorporación de nuevos inversionistas, sin dejar de preservar el rigor necesario para evitar propuestas temerarias y garantizar los niveles de servicio que se espera proporcione el sector privado en el marco del presente proyecto. Las principales modificaciones se detallan en el siguiente cuadro:

Al analizar las modificaciones realizadas al contrato, se observa la introducción de cambios relevantes en su estructura. Se redefinieron conceptos clave, se eliminaron párrafos que no aportaban valor al contenido contractual, y se incorporaron nuevos términos, como componente primario, componente secundario, PPC y PPO. Además, se flexibilizaron algunos requisitos técnicos; sin embargo, se exigió un mayor nivel de patrimonio a los postores, con el objetivo de asegurar una mayor solidez económica por parte de los participantes.

Es importante destacar la inclusión de los conceptos de PPC (pago por conexión domiciliaria de alcantarillado) y PPO (pago por el componente secundario, exceptuando las conexiones domiciliarias de alcantarillado). Estos nuevos esquemas de pago evidencian que la modalidad inicial de remuneración no resultaba suficientemente atractiva para los inversionistas. Por ello, se optó por diversificar las fuentes de ingreso del concesionario, con la finalidad de mejorar su liquidez a lo largo de la vida del proyecto y, de esta manera, incentivar una mayor participación en el concurso.

Como se mencionó, originalmente, el contrato se estructuraba bajo un esquema de pago por disponibilidad (PPD), el cual, según Bravo (2025), se caracteriza por vincular el desembolso al cumplimiento de la disponibilidad del servicio. Este modelo busca fomentar la eficiencia y sostenibilidad de los proyectos de infraestructura mediante la participación del sector privado en el financiamiento, construcción, operación y mantenimiento de activos públicos.

No obstante, uno de los inconvenientes del PPD es que puede implicar la transferencia de riesgos innecesarios al concesionario, ya que este no recibe remuneración hasta el inicio de la operación del proyecto. Esta característica genera mayores costos financieros y alarga considerablemente los tiempos de estructuración. En contraposición, Bravo señala en el mismo documento que el esquema de retribución por inversiones (RPI) permite reducir los costos de financiamiento, lo que promueve una mayor competencia. Bajo este modelo, el concesionario recibe títulos valores que puede negociar en el mercado financiero, lo cual le permite aliviar su carga de deuda en un menor plazo. Además, Bravo sostiene que el PPD puede ser hasta un 30 % más costoso en comparación con el RPI, lo que sugiere que la insistencia en utilizar este modelo en el Perú podría estar limitando la eficiencia del sistema de asociaciones público-privadas (APP) en el país.

La incertidumbre es un factor determinante que incrementa el riesgo financiero, lo cual se traduce en mayores costos de financiamiento, especialmente cuando se utiliza el esquema de pago por disponibilidad. En este contexto, los inversionistas requieren tener certeza de cuánto y cuándo se les retribuirá por sus inversiones, a fin de reducir esa incertidumbre y facilitar su toma de decisiones.

El sobrecosto asociado a la estructuración bajo el modelo PPD varía según la naturaleza de la concesión. En concesiones autofinanciadas, dicho sobrecosto suele trasladarse a los usuarios a través de un incremento en las tarifas. En cambio, en concesiones cofinanciadas, estos mayores costos son asumidos por el Estado a través de un mayor cofinanciamiento, que se otorga al concesionario para que pueda cumplir con sus obligaciones contractuales.

Por ello, la elección del esquema de pagos resulta clave para fomentar la adjudicación de asociaciones público-privadas en el sector saneamiento. Un ejemplo de ello es el caso del proyecto Maldonado, en el que se modificó el esquema de PPD y se incorporaron mecanismos alternativos que permitieran una mayor viabilidad financiera.

No obstante, una alternativa viable sería segmentar el proyecto por componentes o hitos. De esta manera, se podría aplicar el esquema de PPD únicamente a aquellos hitos cuya etapa de diseño y construcción implique riesgos mínimos o nulos, mientras que para los componentes con mayores niveles de incertidumbre se podrían emplear otros mecanismos de pago más adecuados al perfil de riesgo como es el caso de RPI.

⁵ Extraído de ProInversión (2025c).

Conclusión

En conclusión, el sector saneamiento en el Perú ha mostrado avances importantes, aunque aún enfrenta desafíos estructurales significativos. El caso de Sedapal en Lima —una de las ciudades más grandes y densamente pobladas del Perú— demuestra que es posible gestionar de manera eficiente el tratamiento de aguas residuales en entornos urbanos complejos. No obstante, persisten brechas considerables en cobertura y calidad del servicio, lo que refleja las limitaciones de la gestión pública en un contexto de rápido crecimiento urbano. A pesar de que Sedapal opera directamente 17 plantas de tratamiento de aguas residuales (PTAR), sus resultados aún no superan a los obtenidos por las tres PTAR que han sido concesionadas, lo que evidencia la necesidad de fortalecer las capacidades operativas y de gestión del sector público para alcanzar los objetivos nacionales de saneamiento.

Por otro lado, el modelo de concesiones ha demostrado ser una alternativa eficaz. Al estar sujetas a estándares de desempeño y mecanismos de control más estrictos, las concesiones permiten una gestión más eficiente y orientada al cumplimiento de objetivos de servicio. La experiencia de los proyectos concesionados ha evidenciado que, bajo un marco contractual claro y bien definido, la gestión privada puede superar al modelo tradicional de administración pública, especialmente cuando se cuenta con reglas estables, predictibilidad de retornos y seguridad jurídica, aspectos altamente valorados por los inversionistas. En este contexto, la cartera de proyectos presentada por ProInversion refleja el compromiso del Estado peruano con la promoción de la inversión privada en infraestructura de saneamiento, y en especial para el tratamiento de aguas residuales, abriendo una ventana de oportunidad para mejorar significativamente los servicios en el país.

Sin embargo, los proyectos no pueden quedarse únicamente en la fase de planificación, formulación, estructuración o transacción del proceso de APP. Ello quiere decir que es fundamental que los proyectos se materialicen y pasen a la fase de ejecución contractual. El caso de Puerto Maldonado evidencia cómo los requisitos técnicos excesivos y la burocracia pueden generar desconfianza entre los potenciales inversionistas y desalentar su participación en proyectos cruciales para el desarrollo regional y nacional. Esto resalta que, para atraer inversión privada, no basta con tener una propuesta sólida por parte del Estado; también es necesario crear condiciones contractuales y económicas que sean atractivas y viables.

En este sentido, es esencial repensar los tipos de contratos aplicados a proyectos de gran envergadura, como las PTAR, y explorar esquemas de pago que garanticen su sostenibilidad financiera. Según lo planteado por Sergio Bravo, el modelo de pago por disponibilidad puede representar una barrera para atraer inversión privada, ya que los riesgos y costos asociados pueden resultar poco atractivos para los inversionistas. Por ello, se sugiere considerar alternativas más flexibles y alineadas con los intereses tanto del Estado como del sector privado, favoreciendo acuerdos que distribuyan de manera más equilibrada los riesgos del proyecto.

La implementación de modelos contractuales innovadores, tanto a nivel técnico como en los mecanismos de retribución, podría ser clave para superar los obstáculos actuales y captar una mayor inversión en saneamiento e infraestructura. Solo mediante un enfoque dinámico y flexible, que combine la planificación del sector público con la eficiencia del sector privado, será posible mejorar la infraestructura del país y, en consecuencia, elevar la calidad de vida de la población. Un entorno propicio para la inversión no solo permitirá avanzar en el sector de saneamiento, sino también impulsar el desarrollo de otros sectores estratégicos para el crecimiento y bienestar del Perú.

Anexo N° 01: Cartera de Proyectos sobre tratamiento de aguas residuales